Comment un traité interdisant la guerre a-t-il pu être signé par tous les futurs belligérants de la Seconde Guerre mondiale ?

Le contexte

En 1927, le ministre français des Affaires étrangères Aristide Briand propose aux États-Unis un accord bilatéral renonçant mutuellement à la guerre entre les deux pays, une initiative que le secrétaire d’État américain Frank B. Kellogg accueille favorablement. Les juristes américains Salmon Levinson et James T. Shotwell, avec le soutien actif du sénateur William E. Borah, élaborent le concept sous-jacent, tandis que le diplomate William Richards Castle Jr. parvient à transformer ce projet strictement franco-américain en un traité multilatéral ouvert à l’ensemble des grandes puissances, en dépit des réticences initiales de la diplomatie française.

La décision

Le pacte est signé le 27 août 1928 au ministère français des Affaires étrangères, à Paris, par quinze nations parmi lesquelles l’Australie, la Belgique, le Canada, la Tchécoslovaquie, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Inde, l’État libre d’Irlande, l’Italie, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Pologne, l’Afrique du Sud et les États-Unis. Son article premier engage chaque signataire à « condamner le recours à la guerre pour le règlement des différends internationaux et à y renoncer en tant qu’instrument de politique nationale dans leurs relations mutuelles », tandis que son article second les engage à ne jamais rechercher de solution à leurs différends « autrement que par des moyens pacifiques ». Le traité entre en vigueur le 24 juillet 1929, comptant déjà 57 États parties à cette date, mais ne prévoit strictement aucun mécanisme de sanction en cas de violation, le Sénat américain précisant même explicitement que le texte ne saurait restreindre le droit de légitime défense ni obliger quiconque à agir contre un État contrevenant.

La chute

L’échec pratique du pacte se manifeste avec une rapidité frappante : trois ans à peine après sa signature, le Japon envahit la Mandchourie en 1931 sans même prendre la peine de déclarer officiellement la guerre à la Chine. L’Italie envahit à son tour l’Éthiopie en 1935, l’Union soviétique attaque la Finlande en 1939, et cette même année l’Allemagne puis l’URSS envahissent conjointement la Pologne, chacune de ces agressions étant menée par des puissances ayant pourtant formellement renoncé au recours à la guerre quelques années plus tôt. Cette pratique généralisée de la guerre non déclarée finit par effacer purement et simplement la distinction juridique traditionnelle entre conflit déclaré et conflit non déclaré, un contournement que le texte du traité n’avait absolument pas anticipé.

Les conséquences

Le pacte ne demeure pourtant pas totalement lettre morte sur le plan juridique : ses principes fournissent après-guerre le fondement légal central des procès de Nuremberg et de Tokyo, où les dirigeants nazis et japonais sont jugés pour « crimes contre la paix », établissant pour la première fois de l’histoire du droit international le principe d’une responsabilité pénale individuelle pour le déclenchement d’une guerre d’agression. Le texte inspirera plus tard directement l’interdiction générale du recours à la force inscrite dans la Charte des Nations unies de 1945, dont le préambule en reprend largement l’esprit sinon la lettre.

Et depuis ?

Le pacte Briand-Kellogg n’a en réalité jamais été formellement abrogé et demeure aujourd’hui techniquement en vigueur, plusieurs États, dont la Barbade en 1971 et les Fidji en 1973, y ayant même adhéré bien après la Seconde Guerre mondiale. Des chercheurs en relations internationales estiment que ses principes, repris et renforcés par la Charte des Nations unies, ont contribué à la raréfaction structurelle des guerres interétatiques formellement déclarées depuis 1945, même si les conflits armés eux-mêmes, désormais essentiellement internes ou non déclarés, sont demeurés d’une fréquence tout aussi élevée. L’épisode reste un cas d’école régulièrement cité pour illustrer les limites d’un texte diplomatique dépourvu de toute mesure de sanction concrète face à des États déterminés à recourir malgré tout à la force.